> ## Content Index > Fetch the complete content index at: https://spielfeld.geodemo.de/llms.txt > Use this file to discover other available public pages before exploring further. # Im Gespräch: Ronald Benter - URL: https://spielfeld.geodemo.de/im-gespraech-ronald-benter/ - Published: 2026-08-06T09:00:00.000Z - Updated: 2026-09-10T11:19:23.000Z - Description: Ronald Benter zieht eine Zwischenbilanz fünf Jahre nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages. Mit SPIELFELD spricht der GGL-Vorstand über die zentralen Herausforderungen der Regulierung und wie sich der Schwarzmarkt entwickelt. - Author: Frederic Lahme - Tags: Ausgabe 1, GGL, Regulierung, Schwarzmarkt, Evaluierung, #Import 2026-09-11 10:27 **Ronald Benter zieht eine Zwischenbilanz fünf Jahre nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages. Mit SPIELFELD spricht der GGL-Vorstand über die zentralen Herausforderungen der Regulierung, wie sich der Schwarzmarkt entwickelt, was er unter evidenzbasierter Regulierung versteht und was er sich erhofft.** Zur Person Ronald Benter ist seit dem 01\. Juli 2021 Vorstand der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder. Zuvor leitete der Diplom-Volkswirt ab 2015 das Referat Glücksspielwesen und Gemeindewirtschaftsrecht im Ministerium für Inneres des Landes Schleswig-Holstein. ***2026 ist das große Evaluierungsjahr des Glücksspielstaatsvertrages. Herr Benter, was ist aus Ihrer Sicht die zentrale Frage, die diese Evaluierung beantworten muss?*** **R.B.** Die Evaluierung konzentriert sich vor allem auf die Frage, ob die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages 2021 erreicht werden und ob sich der Staatsvertrag sowie seine Umsetzung im Hinblick auf diese Ziele bewährt haben. Dort, wo Zielverfehlungen nachweisbar sind, müssen Anpassungen vorgenommen werden. In § 32 des Staatsvertrages wird vom Gesetzgeber sehr klar festgelegt, dass der Schwerpunkt der Evaluierung auf den Kanalisierungswirkungen der Erlaubnisfähigkeit von Online-Sportwetten, Online-Poker und virtuellem Automatenspiel liegen soll. Die zentrale Frage lautet daher, ob es gelungen ist, ein legales Online-Angebot unter strengen Erlaubnisvoraussetzungen und damit wirksamen Spielerschutzvorgaben zu etablieren. Das zentrale Kriterium für dieses Gelingen ist die Entwicklung des Schwarzmarktes. „ Wo Zielverfehlungen nachweisbar sind, müssen Anpassungen vorgenommen werden." Ronald Benter, Vorstand GGL ***Wenn Sie heute eine Zwischenbilanz ziehen müssten: In welchen Bereichen hat sich der Glücksspielstaatsvertrag 2021 aus Sicht der GGL bewährt – und wo sehen Sie die größten Defizite?*** **R.B.** Der Glücksspielstaatsvertrag hat sich in mehreren Bereichen bewährt. Ein überwiegender Teil des Online-Glücksspielangebots wurde in einen regulierten Markt überführt. Die Kanalisierungsrate liegt bei 77 Prozent. Kanalisierung ist dabei kein Selbstzweck, sondern nur so weit anzustreben, wie sichergestellt werden kann, dass problematisches Spielverhalten bis hin zur Spielsucht nicht wesentlich zunimmt. Auch im Bereich des Spielerschutzes und der Suchtprävention sieht die GGL bisher keine Hinweise auf Fehlentwicklungen. In der Bekämpfung des illegalen Glücksspiels wurden darüber hinaus in den vergangenen Jahren spürbare Erfolge erzielt. Der illegale Online-Glücksspielmarkt wird in Deutschland zunehmend unattraktiver. Eine besondere Herausforderung bleibt jedoch die begrenzte Reichweite nationaler Zugriffsmöglichkeiten. „ Bei Spielerschutz und Suchtprävention sehen wir bisher keine Hinweise auf Fehlentwicklungen." Ronald Benter, Vorstand GGL ***Sie sprechen häufig von einer „evidenzbasierten Regulierung“. Wo sehen Sie aktuell die größten Erkenntnislücken im deutschen Glücksspielmarkt?*** **R.B.** Die Teilnahme an Glücksspielen und damit die Prävalenz ist in Deutschland seit Jahren zuverlässig dokumentiert. Durch die Arbeit der GGL, insbesondere durch die Entwicklung des länderübergreifenden Glücksspielaufsichtssystems (LUGAS) und die von uns vergebenen Studien, verbessert sich die Datenlage für Politik und Verwaltung weiter kontinuierlich. Erstrebenswert sind verlässliche Daten für die Bewertung der Spielerschutzmaßnahmen, darunter die einheitliche Messung potenzieller Glücksspielstörungen mit den besten zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Methoden und geeigneten Screeninginstrumenten. ***Kritiker bemängeln, dass trotz enormer Datenmengen bislang noch zu wenig belastbare Auswertungen vorliegen. Wo stehen wir aus Ihrer Sicht heute beim Aufbau einer datenbasierten Glücksspielaufsicht?*** **R.B.** Wir sind hier auf dem richtigen Weg, aber noch lange nicht am Ziel. Aktuell werden die über das Safe-Server-System eingehenden Spielverhaltensdaten zu auswertbaren Datensätzen aufbereitet. Die dadurch entstehende Datenbasis ermöglicht zukünftig belastbare Marktanalysen und eine konsequent evidenzbasierte weitere Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags. Der Prozess der Datenaufbereitung ist zeitaufwendig und anspruchsvoll. Deshalb ist der Anspruch der GGL klar: Qualität vor Geschwindigkeit! Wichtig sind vor allem Vergleichbarkeit über die Zeit und Transparenz auf Basis verlässlicher Grundlagen. Daran arbeitet die GGL auch im Austausch mit der Wissenschaft zur Datenmethodik. ![Ronald Benter mit Mathias Dahms (Präsident DSWV)](https://spielfeld.geodemo.de/content/images/2026/09/benter-mit-dahms.jpg) Ronald Benter mit Mathias Dahms (Präsident DSWV) ***Welche regulatorischen Annahmen aus dem Jahr 2021 lassen sich heute datenbasiert bestätigen – und welche möglicherweise nicht?*** **R.B.** Die wesentliche Annahme habe ich bereits benannt: Es ist die im Staatsvertrag zum Ausdruck gebrachte Überzeugung, dass die Erlaubnisfähigkeit von Glücksspielen im Internet eine sinnvolle Antwort auf das illegale Angebot und die damit zusammenhängende Frage der Durchsetzungsfähigkeit des Rechtes durch die zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde ist. Die Messung der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten vor und nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages 2021 zeigt klar: Die Transformation der vormals nicht erlaubten Anbieter ist geglückt. Der Anteil illegaler Angebote am Gesamtmarkt im Internet ist durch die Transformation der Anbieter vom illegalen in den legalen Markt deutlich zurückgegangen: Von faktischen 100 Prozent im Jahr 2019, über 89 Prozent in 2020 auf 23 Prozent heute. ***Seit August 2025 veröffentlicht die GGL erstmals quartalsweise ihren „Markt-Monitor“. Ist eine Erweiterung um zusätzliche Daten geplant, z. B. Anzahl aktiver Spieler, Anzahl abgegebener Wetten, Bruttospielerträge?*** **R.B.** Die regelmäßige Veröffentlichung von Daten im Markt-Monitor wird weitergehen und auch erweitert. Voraussetzung für die Veröffentlichung ist immer die Validität der Daten. Derzeit wird an der Zuverlässigkeit der von den Veranstaltern übermittelten Daten gearbeitet. ***Die GGL hat erstmals Zahlen zum Umfang des Schwarzmarktes veröffentlicht. Demnach ist der Schwarzmarktumsatz von 2023 auf 2024 um 17 Prozent gestiegen. Wie bewerten Sie diese Entwicklung?*** **R.B.** Die Bekämpfung des Schwarzmarktes ist ein wesentliches gemeinsames Interesse von Staat und Glücksspielbranche. Daher beobachten und bewerten wir dieses Marktsegment selbstverständlich sehr genau. Allerdings haben wir uns das Ziel gesetzt, die Debatte über die wirksamsten Maßnahmen gegen das unerlaubte Angebot zu führen und nicht über die exakte Größe des Schwarzmarktes. In der von der GGL in diesem Zusammenhang beauftragten Studie zur Untersuchung des Schwarzmarktes wurden 2.000 Personen zur Spielteilnahme und zu Spielausgaben bei legalen und illegalen Anbietern im Internet befragt. Demnach entfielen 23 % der Spielverluste auf unerlaubte Glücksspielangebote. Dies entspricht rund 4 % des gesamten erlaubten Glücksspielmarktes (terrestrisch und online). ![Illustre Runde: Ronald Benter (GGL), Otto Fricke (DOSB), Staatssekretär Martin Rößler (Innenministerium Hessen), Mathias Dahms (DSWV)](https://spielfeld.geodemo.de/content/images/2026/09/illustre-runde.jpg) Illustre Runde (v.l.n.r.): Ronald Benter (GGL), Otto Fricke (DOSB), Staatssekretär Martin Rößler (Innenministerium Hessen), Mathias Dahms (DSWV) ![Gemeinsame Kicker-Runde auf dem DSWV-Sommerfest](https://spielfeld.geodemo.de/content/images/2026/09/kicker-runde.jpg) „ Die Bekämpfung des Schwarzmarktes ist ein wesentliches gemeinsames Interesse von Staat und Glücksspielbranche." Ronald Benter, Vorstand GGL ***Welche Entwicklungen im Schwarzmarkt bereiten der GGL derzeit die größten Sorgen?*** **R.B.** Besonders problematisch sind Angebote ohne Spieler- und Manipulationsschutz immer dann, wenn sie sich mit aggressiver Werbung auf äußerst schwer zu beaufsichtigenden Social-Media-Plattformen an vulnerable Gruppen, insbesondere Jugendliche, richten. Hier kommen klassische Aufsichtsmaßnahmen schnell an ihre Grenzen. Viele Anbieter operieren zudem von Standorten außerhalb der EU und damit außerhalb der unmittelbaren Reichweite nationaler Aufsichts- und Vollzugsmaßnahmen. Hinzu kommt die hohe technische Anpassungsfähigkeit illegaler Anbieter, etwa durch schnelle Domainwechsel oder die Nutzung wechselnder technischer Infrastrukturen. ***Und wo sehen Sie bereits Erfolge im Kampf gegen illegale Angebote?*** **R.B.** Die GGL sieht bereits große Erfolge in der Bekämpfung illegalen Glücksspiels und konnte das Angebot in Deutschland bereits erheblich eindämmen und unattraktiver für potenzielle Spielende gestalten. Die Herangehensweise und die Instrumente der Zahlungsunterbindung, des Geoblockings und Maßnahmen gegen Hosting- und Infrastrukturdienstleistungen sowie ordnungsrechtliche Verfahren zeigen Wirkung, da sie die Geschäftsgrundlagen illegaler Angebote treffen. Um die Sichtbarkeit illegaler Angebote im Internet zu reduzieren, steht die GGL zudem im Austausch mit großen Suchmaschinenanbietern. Dadurch ist die Sichtbarkeit unerlaubter Glücksspielangebote in den Suchergebnissen deutlich zurückgegangen. ***Laut der GGL-Schwarzmarktstudie spielt rund ein Drittel der Spieler zumindest teilweise auch bei illegalen Anbietern. Wie bewerten Sie dies mit Blick auf das Kanalisierungsziel?*** **R.B.** Die Studie bestätigt zunächst, dass das zentrale Ziel der Regulierung – die Lenkung von Spielern in den legalen, beaufsichtigten Markt – in erheblichem Umfang erreicht wird. Der überwiegende Teil des Online-Glücksspiels findet heute im regulierten Bereich statt. Die Kanalisierungsquote von 77 % macht aber ebenfalls deutlich, dass der Schwarzmarkt mit 23 % weiterhin ein strukturelles Problem darstellt. Trotz der genannten Erfolge ist also festzuhalten, dass ab 2023 nach erfolgter Transformation zunächst kein deutlicher Rückgang beim illegalen Glücksspiel zu verzeichnen ist. Allerdings hat bei der GGL auch niemand erwartet, dass Schwarzmarktstrukturen allein durch die Angebotslegalisierung unter strengen Auflagen verschwinden würden. Deshalb arbeiten wir wie gesagt daran, illegale Glücksspielangebote unattraktiver und weniger sichtbar zu machen. ***Ab welchem Punkt würde eine Schwarzmarktentwicklung aus Sicht der GGL regulatorischen Handlungsbedarf auslösen? Welche Kanalisierungsquote sollte aus Ihrer Sicht das Ziel erfolgreicher Regulierung sein?*** **R.B.** Ziel der Regulierung des Glücksspielmarktes ist, der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. So steht es zu Beginn des Staatsvertrags. Der gesetzliche Auftrag lautet also zuallererst, eine Vergrößerung des Schwarzmarktanteils zu verhindern. Ob dies gelingt, lässt sich nur über einen längeren Zeitraum beurteilen. Deshalb werden wir die wissenschaftliche Beobachtung des Schwarzmarktes weiter begleiten, um die in der Kanalisierungsstudie festgestellte Kanalisierungsrate zu validieren und die Aussagekraft der Ergebnisse weiter zu erhöhen. Wir gehen davon aus, dass sich die Maßnahmen der GGL mittelfristig auch in Zahlen niederschlagen werden. Der Kampf gegen illegales Online-Glücksspiel bleibt aber ein Marathon, kein Sprint. ***Der Glücksspielstaatsvertrag verfolgt unterschiedliche Ziele – vom Spielerschutz bis zur Schwarzmarktbekämpfung. Wo sehen Sie in der Praxis die größten Zielkonflikte?*** **R.B.** Die GGL betrachtet das Spannungsfeld zwischen den Zielen Spielerschutz, Kanalisierung und Attraktivität des legalen Marktes nicht als Problem, sondern als Teil ihres gesetzlichen Auftrags. Unsere Aufgabe besteht darin, im kontinuierlichen Austausch mit allen Interessensgruppen eine Balance zwischen diesen Zielen zu schaffen. Der vermeintliche Widerspruch zwischen den in § 1 festgehaltenen Zielen wird aus unserer Sicht häufig überschätzt. Ziel der Regulierung ist ein hinreichend attraktives und gleichzeitig sicheres Spielangebot zu fairen Bedingungen für die Anbieter. Dass das zusammengeht, zeigt die Marktentwicklung der letzten Jahre. Und dazu kommt zwingend die fortgesetzte Anstrengung gegen diejenigen, die sich nicht in den gesetzlichen Schranken bewegen wollen. Insofern kann es konsequenten Spielerschutz nur unter den Bedingungen eines hinreichend attraktiven und durch Schwarzmarktbekämpfung geschützten Marktes geben. Wichtig für erfolgreichen Spielerschutz ist – und da sehe ich bei der GGL selbst, aber auch bei den erlaubnishaltenden Anbietern durchaus noch Potential – nicht zuletzt die Aufklärung der spielinteressierten Menschen. Sind die Risiken und die möglichen Folgen illegalen Spiels sowie die legalen Alternativen bekannter, ist dies auch ein Beitrag zur Kanalisierung. Und damit Sie mich nicht falsch verstehen: Ich spreche hier nicht von mehr Glücksspielwerbung. Vielmehr bin ich sicher, dass der Branche noch Wege offenstehen, ihre gesellschaftliche Verantwortung für Jugend- und Spielerschutz wahrzunehmen. ***Wie sollte aus Sicht der GGL mit Zielkonflikten umgegangen werden, wenn sich bestimmte Maßnahmen zwar schutzsteigernd, gleichzeitig aber kanalisierungsschwächend auswirken? Und welche Bedeutung misst die GGL dem Kanalisierungsziel heute praktisch bei – insbesondere im Spannungsfeld zwischen Marktattraktivität und Spielerschutz?*** **R.B.** Die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages 2021 sind gleichrangig. Deshalb sind bei Ermessensentscheidungen der Behörde stets alle Aspekte zu berücksichtigen – sowohl Auswirkungen auf die Umsetzung des Spielerschutzanspruchs als auch Auswirkungen auf das Angebot. Es gibt aus Sicht der GGL – wie eben ausgeführt – kein Entweder-Oder von Marktattraktivität und Spielerschutz. Beide Aspekte müssen sorgfältig abgewogen und in Balance gebracht werden. Genau darin sehe ich unseren gesetzlichen Auftrag. Wir sind angetreten, um diesen Auftrag umzusetzen. Der deutsche Online-Glücksspielmarkt ist trotz des Rückzugs einzelner Anbieter weiterhin stabil und auch wirtschaftlich interessant. Dies zeigen mir sowohl die gleichzeitigen Markteintritte weiterer, auch namhafter Anbieter als auch der Kauf der Tipico und die zugrundeliegende Bewertung durch die französische Banijay Group oder die Produkterweiterung des Streamingdienstes DAZN. ***Sie bezeichnen die GGL als „junge, noch lernende Behörde“. Was waren aus Ihrer Sicht die wichtigsten Lernerfahrungen der vergangenen Jahre?*** **R.B.** Wichtig sind mir bei dieser Aussage gar nicht so sehr die einzelnen Fragestellungen, sondern der gesamte Prozess. Ich glaube, die Aufgabe, innerhalb von 12 Monaten von der Errichtung zur Übernahme der ersten zentralen Zuständigkeiten zu gelangen, war für die meisten Beteiligten eine neue Art der Herausforderung. Inzwischen laufen bei der GGL seit nunmehr fast 5 Jahren die Fäden in Sachen Erlaubniserteilung, Aufsicht und Bekämpfung des illegalen Online-Angebots zusammen. Wir haben entsprechende Strukturen und Verfahren entwickelt und eine meines Erachtens beispiellose Expertise aufgebaut. Ein dynamischer Markt wie der Online-Glücksspielmarkt erfordert dabei ein permanentes Hinterfragen des eigenen Vorgehens. Als Verwaltung spielt für uns die weitere Ausformung der Rechtsmaterie durch Gerichtsentscheidungen eine große Rolle. Außerdem sind wir als Anstalt öffentlichen Rechts in der Trägerschaft aller 16 Länder in besonderer Weise auf die komplexen föderalen Willensbildungsprozesse angewiesen. Kurzum: Ich habe keine Zweifel, dass die GGL in dieser Hinsicht noch lange „jung“ bleiben und lernen wird. ***Wie definiert die GGL heute ihre Rolle zwischen Aufsicht, Marktsteuerung und politischer Beratung?*** **R.B.** Die GGL versteht sich als die Zentralbehörde für den länderübergreifenden Glücksspielmarkt. Zu ihren gesetzlichen Aufgaben zählen insbesondere die Erlaubniserteilung und Aufsicht über erlaubte Anbieter, die Bekämpfung unerlaubter Glücksspielangebote sowie die Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags in ihrem Zuständigkeitsbereich – insbesondere Spieler- und Jugendschutz, Suchtprävention und die Kanalisierung des Spieltriebs in legale Angebote. Darüber hinaus beobachtet die GGL kontinuierlich die Entwicklungen des Glücksspielmarktes, bündelt Vollzugserfahrungen und stellt fachliche Erkenntnisse bereit. Auf dieser Grundlage unterstützt sie Politik und weitere Akteure bei der fachlichen Einordnung aktueller Entwicklungen. Dies geschieht im Rahmen des gesetzlichen Auftrags und unter Wahrung der Neutralität als Aufsichtsbehörde. Die GGL bündelt also Zuständigkeit, Kompetenz und Wissen, und vor allem steht sie damit allen Akteuren im länderübergreifenden Glücksspiel in Deutschland als zentrale Ansprechpartnerin zur Verfügung. Darauf legen wir großen Wert. ***Wo steht Deutschland aus Ihrer Sicht heute im europäischen Vergleich der Glücksspielregulierung?*** **R.B.** Vergleiche der europäischen Glücksspielmärkte sind schwierig, weil die Rahmenbedingungen sich teilweise erheblich unterscheiden. Anders als in vielen anderen europäischen Ländern, konnte Deutschland mit der Regulierung von gefährlichen Glücksspielen im Internet nicht nahe der Nulllinie beginnen, sondern stand vor der Aufgabe, aus der Situation des Totalverbots heraus den bis dahin illegalen Veranstaltern einen Transformationsprozess anzubieten. In diesem Zusammenhang ist auch die Frage der Rechtsdurchsetzung anzusprechen, wobei bei den legalen Angeboten, dank aller Kolleginnen und Kollegen der GGL, ein enormer Erfolg zu verzeichnen ist. Die legalen Angebote halten sich, von Einzelfällen abgesehen und trotz fortwährender Klärungsbedarfe auch mittels einer sehr hohen Anzahl von Gerichtsverfahren, an die Vorgaben der GGL. Dieser gesamte Prozess, seine konkrete Umsetzung durch die Schaffung eines Erlaubnisregimes mit neuer Zentralbehörde sowie die elektronischen Aufsichtssysteme und die Vollzugsinstrumente des Payment- wie des IP-Blockings werden von den europäischen Schwesterbehörden interessiert verfolgt. Darüber hinaus ist der fachliche Austausch auf internationaler Ebene vor allem im Bereich der Bekämpfung illegaler Angebote intensiv und sinnvoll. Unabhängig von Unterschieden in den jeweiligen Vollzugsinstrumenten zeigen sich grenzüberschreitend ähnliche Herausforderungen, wie zum Beispiel die schon genannten schnellen Ausweichbewegungen. Umso mehr herrscht Einigkeit darüber, dass eine bessere Koordinierung auch die Schlagkraft von Maßnahmen erhöhen kann. ***Welche Erwartungen haben Sie an die Zusammenarbeit zwischen Aufsicht, Wissenschaft, Ländern und Industrie im Rahmen der Evaluierung?*** **R.B.** Für die GGL entscheidend ist eine verantwortungsvolle, ausgleichende Debatte auf Basis von Evidenzen. Der Glücksspielstaatsvertrag ist der Ausgangspunkt in der Bewertung der einzelnen Normen. Änderungsvorschläge müssen sich auf neue Erkenntnisse und Entwicklungen seit seinem Inkrafttreten stützen. Die unterschiedlichen Positionen der beteiligten Akteure sind aus meiner Sicht hinreichend bekannt. Daher halte ich es für sinnvoll, den Fokus auf jene Bereiche zu richten, in denen gemeinsam Verbesserungen möglich sind – etwa beim Jugend- und Spielerschutz, bei den notwendigen Spielräumen zur Gestaltung eines attraktiven Angebots sowie bei der Kooperation im Kampf gegen illegale Angebote. Ich bin davon überzeugt, dass wir mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 eine tragfähige Grundlage dafür haben. ***Werfen wir zum Abschluss noch einen Blick voraus: Was wünschen Sie sich für die GGL in den nächsten fünf Jahren?*** **R.B.** Im Rahmen der Evaluierung in diesem Jahr werden die notwendigen Anpassungen für die kommenden Jahre identifiziert und ich will dem nicht vorgreifen. Wichtig ist der GGL aber, dass die hier konzentrierte Expertise im Glücksspielrecht sowie die von den Kolleginnen und Kollegen täglich erarbeiteten Erfolge entsprechend wahrgenommen werden. Das daraus erwachsene Vertrauen sollte aus meiner Sicht die Grundlage dafür sein, auf stringentere Entscheidungsfindungsprozesse hinzuwirken, wofür die unabhängige Zentralbehörde eine große Chance bietet. Eine Chance einerseits für Kontinuität und damit Planungssicherheit für die Branche jenseits von wechselnden Landesregierungen. Und andererseits auch eine Chance für flexibleres Reagieren auf der Ebene der Verwaltung bei Erkenntnissen über geänderte Verhältnisse im Spielverhalten oder Marktgeschehen. Dafür können wir – ausgehend von der erreichten Stabilität – einen Weg beschreiten, der die Tatbestände auf Gesetzesebene weniger detailliert und starr regelt. Ein positives Beispiel sind die Bestimmungen zum Sportwettprogramm in § 21 Abs. 5. ***Herr Benter, wir bedanken uns für das Interview und Ihre Zeit!***